giovedì 17 febbraio 2011

Diego Zardini scrive a Giovanni Miozzi

L’interrogazione da me presentata al Consiglio Provinciale di Verona sull’attuazione della riforma della PA ha registrato una Sua reazione positiva particolarmente apprezzata. Tuttavia si prende conoscenza di due delibere della Giunta Provinciale che non favoriscono l’attuazione della riforma delle PA perché utilizzano degli artifici giuridici per affermare che “tutto è stato fatto” mentre non è così. Tutto questo sorprende per i seguenti motivi:
- Lei Presidente aveva apprezzato l’interesse del gruppo consiliare del Partito Democratico a favore della riforma ed aveva espresso apertura ad una forma di collaborazione in commissione consiliare;
- Il consiglio comunale di Isola della Scala, dove Lei è sindaco, ha approvato gli indirizzi per la definizione del Regolamento degli uffici e dei servizi alla luce del D. Lgs. n. 150/2009 con l’astensione dei consiglieri del PD, utilizzando un iter procedurale giuridicamente corretto e richiamando i principi generali della riforma della PA.
Ci si domanda perché, Presidente assume comportamenti contraddittori nella Provincia rispetto al comune di Isola della Scala. Poiché non si intende mettere in dubbio le Sue buone intenzioni di collaborazione si è indotti a pensare che la burocrazia provinciale abbia prevalso, proponendo l’adozione di provvedimenti che sul piano politico creano difficoltà di collaborazione tra la maggioranza ed il gruppo consiliare del PD e sul piano manageriale ed organizzativo non cambiano proprio nulla.
Deliberazione della Giunta Provinciale n. 312 del 30 dicembre 2010: “Approvazione delle modifiche al regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi”Con tale deliberazione la Giunta Provinciale ha modificato il regolamento degli uffici e dei servizi e non ha tenuto in considerazione le competenze del Consiglio Provinciale stabilite dall'art. 42, comma 2, lettera a) del D. LGS. n. 267/2000 che recita “Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali: a) …….. criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi”. Avvenuta l’approvazione da parte del Consiglio dei criteri generali la Giunta può procedere ai sensi dell’articolo 48, comma 3, alla deliberazione di integrazione e modifica del regolamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio. La deliberazione richiama solo l’art. 48 e non l’art. 42 dove sono specificate le competenze del Consiglio provinciale.
Entrando in merito ai contenuti della delibera si fa presente che nel corpo dell’atto non sono indicate specificatamente le modifiche e le integrazioni effettuate al Regolamento, arrecando scarsa chiarezza. Alla delibera è stata allegata la proposta che non risulta molto chiara nelle modifiche e nelle integrazioni.
La deliberazione approvata fa un riferimento generale al D. Lgs. n. 150/2009, pur dovendo essere il motivo dominante delle modifiche del Regolamento, e non specifico ed esplicito alle disposizioni che interessano gli enti locali al fine di adeguare l’ordinamento provinciale.
Le disposizioni introdotte dal D. Lgs. n. 150/2009 possono classificarsi in due differenti tipologie:
- Norme di competenza esclusiva dello Stato che sono immediatamente applicabili agli enti locali dall’entrata in vigore del decreto (articoli richiamati dall’art. 16, comma 1 e dall’art. 74, comma 1);
- Norme che indicano i principi ai quali gli enti locali adeguano il proprio ordinamento entro il 31 dicembre 2010 (articoli richiamati dall’art. 16, comma 2, dall’art. 31, comma 1 e dall’art. 74, comma 2).
L’Amministrazione Provinciale avrebbe già dovuto applicare le disposizioni del primo gruppo e procedere all’adeguamento, entro il 31/12/2009, del proprio ordinamento alle norme del secondo gruppo nel rispetto dell’art. 42, comma 2, lettera a) e dell’art. 48 , comma 3 del D. Lgs. n. 267/2000. Tutto questo non è avvento.
Inoltre, la deliberazione fa presente che non vi è l’obbligo per gli enti locali di istituire l’Organismo indipendente di valutazione (Oiv) ed introduce delle modifiche al regolamento finalizzate a modificare le competenze del Nucleo di valutazione (allegato a).
Il nucleo di valutazione è stato introdotto nell’ordinamento negli anni ’90 in condizioni organizzative ed ambientali legate a quel periodo e ad esso sono state affidate competenze specifiche rapportate a quel momento storico.
La istituzione dell’Oiv è discrezionale per non obbligare gli enti locali di piccole e piccolissime dimensioni a costituire tale organismo. Al contrario gli enti locali di grandi dimensioni come la Provincia di Verona dovrebbero dotarsi dell’Oiv per l’importanza strategica che esso assume nell’ambito della riforma delle PA.
Il tentativo della Giunta Provinciale di confermare il Nucleo di Valutazione e nello stesso tempo di adeguarne in parte le competenze al D. Lgs. n. 150/2009 non è corretto in quanto tale organo è disciplinato specificatamente dal D. Lgs. n. 29/1993 e n. 286/1999 e non dal D. Lgs. n. 150/2009. Questo intervento dimostra chiaramente che le funzioni e le competenze del Nucleo di Valutazione sono inadeguate rispetto alla portata del cambiamento effettuato dal Decreto e delle competenze attribuite all’Oiv.
L’Oiv esercita in piena autonomia le funzioni le attività di controllo strategico di cui all’articolo 6, comma 1, del D. Lgs. n. 286/1999 (già attribuite a suo tempo ai servizi di controllo interno o nuclei di valutazione) e le funzioni indicate dal comma 4, dell’art. 14 del D. Lgs. n. 150/2009.
Se l’Oiv riassume in se le funzioni del Nucleo di Valutazione e le attività assegnate dal D. Lgs. n. 150/2009 perché la Giunta Provinciale intende confermare tale organo? Qual’è il motivo strategico di mantenere in vita un organismo le cui funzioni sono limitate e non coerenti alla riforma delle PA?
Per chiarezza si indicano le attività che l’Oiv esercita:
articolo 6, comma 1, del D. Lgs. n. 286/1999“La valutazione e il controllo strategico
1. L’attività di valutazione e controllo strategico mira a verificare, in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive e altri atti di indirizzo politico. L’attività stessa consiste nell’analisi preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi”.
art. 14, comma 4, del D. Lgs. n. 150/2009“4. L’Organismo indipendente di valutazione della performance:
a) monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso;
b) comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all’Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione di cui all’articolo 13;
c) valida la Relazione sulla performance di cui all’articolo 10 e ne assicura la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione;
d) garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonché dell’utilizzo dei premi di cui al Titolo III, secondo quanto previsto dal presente decreto, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi, dai regolamenti interni all’amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità;
e) propone, sulla base del sistema di cui all’articolo 7, all’organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l’attribuzione ad essi dei premi di cui al Titolo III;
f) è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dalla Commissione di cui all’articolo 13;
g) promuove e attesta l’assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all’integrità di cui al presente Titolo;
h) verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità.”
Inoltre, l’Oiv svolge altre funzioni indicate in diversi articoli del decreto.Le competenze di cui è titolare l’Oiv sono ampie, coese e strategiche rispetto ai contenuti della riforma introdotta con il D. Lgs. 150/2009, mentre la posizione e le funzioni del Nucleo di Valutazione sono correlate alle riforme degli anni ’90, le quali hanno introdotto strumenti diversi rapportati a quel periodo ed insufficienti rispetto ai problemi attuali. Se nel 2009 vi è stata l’urgenza e la necessità di avviare una nuova riforma significa che occorreva riadattare le PA all’evoluzione della società ed alle esigenze degli utenti. Pertanto, si ritiene di assecondare in tutti i suoi aspetti, compresa la istituzione dell’Oiv, i contenuti del D. Lgs. n. 150/2009 nel rispetto dell’autonomia dell’ente locale. Inoltre, occorre considerare che ai componenti dell’Oiv sono richieste delle conoscenze e competenze alte, stabilite dalla delibera n. 4/2010 dalla Civit, di cui la Provincia può avvalersi per attuare con efficienza ed efficacia la riforma delle PA.
Per i motivi esposti il gruppo consiliare del Partito Democratico è favorevole alla istituzione dell’Oiv nella Provincia e richiede il rispetto delle competenze del Consiglio Provinciale stabilite dall'art. 42, comma 2, lettera a).
Deliberazione della Giunta Provinciale n. 6 del 31 gennaio 2011: “Sistema provinciale di controllo guida relativo al piano di performance”Questa delibera, come la precedente, è viziata dal fatto che il Consiglio Provinciale non ha approvato i criteri generali di adeguamento del Regolamento degli uffici e dei servizi al D. Lgs. n. 150/2009 per poi consentire alla Giunta Provinciale di modificare ed integrare l’ordinamento provinciale.
La delibera fa espresso riferimento all’art 10 del D. Lgs. n. 150/2009 “Piano della performance e relazione sulla performance”, disposizione questa che non si applica agli enti locali e, pertanto, la scadenza del 31 gennaio si riferisce agli enti non territoriali.
In materia di performance si applica l’art. 4 del decreto “Ciclo di gestione della performance” cosi come indicato dall’art. 16, comma 2 “Norme per gli enti territoriali e il Servizio sanitario nazionale”. Tale disposizione fa parte del gruppo di norme che indicano i principi ai quali l’Amministrazione Provinciale è tenuta ad adeguare il proprio Regolamento degli uffici e dei servizi (criteri generali deliberati dal Consiglio Provinciale e modifica ed integrazione del Regolamento disposti dalla Giunta Provinciale). In sede di prima applicazione il ciclo di performance va adottato entro la data di approvazione del bilancio 2011 al fine di garantirne l’operatività.
Nella deliberazione si afferma che “non si rende necessario predisporre un distinto piano della performance in quanto la relativa previsione normativa non è applicabile agli enti locali”. Tale affermazione è condivisibile nel caso in cui viene completata con il riferimento specifico all’art. 10 del D. Lgs. n. 150/2009.
La Giunta Provinciale delibera “di dare atto che la Provincia all’interno del proprio sistema di controllo guida dispone dei documenti programmatici che integrano i contenuti previsti dal decreto legislativo 27 ottobre 2009 n. 150 per il piano della performance”. Sembra che tutto sia stato contemplato prima dell’emanazione del D. Lgs. n. 150/2009. Ma non è cosi in quanto il suddetto sistema prevede un processo di pianificazione e valutazione dei risultati dettato dal Dls. 267/2000 e, quindi, occorre integrarlo ed allinearlo con le novità introdotte dal D. Lgs. n. 150/2009.
L’introduzione del ciclo di gestione della performance ha importanti implicazioni nella Provincia in quanto consente: - di rafforzare i legami tra politica, strategia e operatività; - di attuare i programmi di trasparenza ed integrità; - di realizzare un rapporto con i cittadini attraverso la introduzione degli outcome; di migliorare i processi di produzione dei servizi attraverso l’utilizzo delle informazioni derivanti dal sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale e dai feedback formalizzati.
Per l’attuazione del ciclo di gestione della performance occorre introdurre diversi elementi fondamentali tra i quali si indicano:
- il piano della performance. Nella realizzazione del piano, indicato dalle delibere della CiVIT e dalle linee guida dell’Anci, l’Amministrazione Provinciale interviene con autonomia e senza alcun riferimento all’art. 10 del D. Lgs. n. 150/2009. Il piano è un documento programmatico in cui sono espressi gli obiettivi, le risorse, gli indicatori, i target e gli outcome (valore prodotto dalle PA nell’erogazione dei servizi). Sul piano poggia la misurazione, la valutazione e la comunicazione della performance.
- Il coordinamento reale e non formale del piano della performance con gli strumenti di pianificazione e programmazione della provincia. L’Anci afferma nelle linee guida che “le fasi e le attività del ciclo della performance ..….. possano essere sviluppate capitalizzando approcci, modelli e strumenti già in uso, coniugando due specifiche esigenze: 1) raccordare le regole e gli strumenti pre-esistenti alla previsione normativa contenuta nel Decreto legislativo 150/2009; 2) individuare indirizzi utili a consentire l’applicazione operativa della strumentazione in uso presso i Comuni nel rispetto dei principi individuati nel Decreto legislativo 150/09, senza con questo ledere l’autonomia di ciascun Comune nell’adottare schemi applicativi propri ed originali adattati sulla base delle specifiche esigenze”. Il PEG (piano esecutivo di gestione) è lo strumento che per la sua flessibilità può rappresentare il ciclo di gestione della performance.
Pertanto, La Giunta Provinciale non può affermare che tutto è previsto ed è già stato realizzato.
- il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale. Si tratta di costruire un sistema o di adeguare l’attuale sistema della Provincia per rendere possibile la misurazione e valutazione della performance attraverso metodologie che rappresenti in modo integrato, semplificato, comprensibile, trasparente l’andamento della performance: strategia, obiettivi, andamento, risultati, qualità, indicatori, outcome, benchmarking. Occorre costruire degli indicatori di performance individuale collegati a quelli organizzativi che assicurino la valorizzazione e lo sviluppo delle competenze, il riconoscimento del contributo assicurato e dei risultati conseguiti, l’attuazione della meritocrazia. Il sistema è collegato al ciclo di gestione della performance, al piano di performance ed alla trasparenza.
- la rendicontazione dei risultati conseguiti agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici della amministrazione ed agli stakeholder esterni. La relazione della performance a consultivo deve esporre i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati ed alle risorse utilizzate, gli eventuali scostamenti con relative giustificazioni.
- la trasparenza intesa come accessibilità totale alle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali ed all’utilizzo delle risorse per il conseguimento degli obiettivi programmati, dei risultati conseguiti, delle fasi del ciclo di gestione della performance. La trasparenza si propone l’obiettivo di favorire forme diffuse di controllo e di partecipazione da parte dei cittadini sull’operato dell’Ente. La trasparenza interna indirizza il lavoro e l’azione amministrativa di chi opera nell’Ente verso la creazione di un maggior benessere della comunità.
Il Gruppo Consiliare del Partito Democratico ritiene fondamentale introdurre nella Provincia il ciclo di gestione della performance con gli strumenti e gli elementi fondamentali decritti. ProspettiveDa quanto sopra esposto si desume come l’ordinamento provinciale non ha recepito i principi e gli strumenti manageriali regolamentati dal D. Lgs. n. 150/2009.
Il gruppo consiliare del Partito Democratico è interessato all’attuazione della riforma della PA al fine di migliorare la qualità della vita dei cittadini ed dei servizi alle imprese. Per tale motivo è disponibile a realizzare un rapporto di collaborazione costruttivo sulla riforma delle PA e specificatamente sui seguenti punti:
1) Approvazione da parte del Consiglio Provinciale dei criteri generali di adeguamento del Regolamento degli uffici e dei servizi al D. Lgs. n. 150/2009 ed esattamente alle disposizioni richiamate dagli articoli 16, comma 2, e 74, comma 2.
2) Approvazione da parte della Giunta delle modifiche ed integrazioni del Regolamento degli uffici e dei servizi in modo completo e nel rispetto dei criteri generali deliberati dal Consiglio Provinciale;
3) Attuazione del ciclo di gestione della performance con tutti gli elementi fondamentali su cui esso si basa.
4) Costruzione di un sistema di valutazione condiviso con le persone, dove condividere non vuol dire informare, ma realizzare significati condivisi su scopi, contenuti, modalità di valutazione ed analisi dei risultati;
4) Costituzione dell’Organismo indipendente di valutazione;
5) Realizzazione della trasparenza totale cosi come disposta dall’art 11, comma 1 e 3 del D. Lgs. n. 150/2009;
6) Attuazione delle norme di competenza esclusiva dello Stato che sono immediatamente applicabili agli enti locali dall’entrata in vigore del decreto (articoli richiamati dall’art. 16, comma 1 e dall’art. 74, comma 1).
Si ritiene che la implementazione operativa dei punti indicati attui in modo sostanziale e non fittizio la riforma delle PA nella Provincia.
Se vi è condivisione sui punti indicati si potrebbero stabilire preventivamente i criteri generali, di cui al punto 1, su cui il Consiglio Provinciale si dovrebbe esprimere.
Diego Zardini
Consigliere Provinciale del Partito Democratico

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